21世纪经济报道记者周潇枭北京报道化债是当前地方政府的一项重要工作。
21世纪经济报道记者梳理发现，上半年用于化解存量隐性债务的地方债发行规模约2.06万亿元，包括1.63万亿元再融资专项债用于置换存量隐性债务、4313亿元新增专项债用于存量政府投资项目。用于化债的资金，略高于上半年用于项目建设的地方债规模（约2.02万亿元）。
如此一来，连续三年每年2万亿元的置换存量隐性债务的债券发行临近收官，这也意味着化债工作进入深水区，需要啃更硬的骨头，比如今年仍将加紧清理拖欠企业账款。
日前，财政部部长蓝佛安表示，下一步，将防范化解地方政府债务风险，严格落实一揽子化债方案。压实地方主体责任，加快化解存量隐性债务，坚决防范新增隐性债务。健全全口径地方债务监测机制，分类有序推动地方政府融资平台改革转型。
上半年超2万亿化债资金稳步疾行
2024年11月份出台的一揽子化债方案明确，2024年到2026年连续三年每年2万亿元共计6万亿元再融资专项债额度，用于置换存量隐性债务；2024年到2028年连续五年每年8000亿元共计4万亿元新增专项债额度，用于补充地方政府性基金财力，用于地方化债。
尽管为了更好地稳增长而加快了新增地方债券的发行，上半年化债类债券的发行力度依然不小。
上半年用于置换存量隐性债务的再融资专项债累计发行1.63万亿元，占全年额度的81%。区别于2025年一季度发行进度即超过66%的快速靠前发行，今年上半年的发行节奏更为平稳。不过，上半年月均超2700亿元额度的发行规模，显示这笔化债资金对地方的重要程度。
上半年用于化债的新增专项债累计发行4313亿元，前五个月还是相对缓慢地发行，6月发行规模提升至2281亿元，以新增专项债接力置换类债券来筹集更多化债资金的信号很强烈。
（2026年上半年地方化债债券月度发行状况，数据来源：各地公开发债数据、企业预警通）
上海财经大学财税投资学院教授毛捷对21世纪经济报道记者表示，上半年用于化债的地方债资金略高于项目建设资金，说明在当前阶段，防范化解地方债务风险仍是地方财政运行中的重要任务。特别是在退平台的关键年份，部分地区隐性债务存量较大，财政支出刚性较强，内生财力恢复基础仍然偏弱，偿债压力相对突出。因此，地方对化债资金的需求依然迫切。
财通证券首席经济学家孙彬彬表示，今年全国化债资金落地呈现“平滑发行”的特征，一方面为年初稳增长的新增专项债让路；另一方面各地债务平均利息成本、隐性债务规模均已显著下降，剩余存量隐性债务成为处置难度更高的 “硬骨头”。因此，置换债发行由此前的抢进度、集中投放，转向更为平稳均衡的节奏，以保障化债工作持续稳妥推进。尽管置换债发行节奏更加均衡，但综合来看今年化债进度相比去年并不算慢。
中央财经大学财税学院教授温来成对21世纪经济报道记者表示，一揽子化债方案的组合各有侧重，其中为期三年的6万亿元置换债，重点是针对融资平台隐性债务的化解，包括很多债权关系清晰的城投债等，这类隐性债务置换起来相对容易；为期五年的4万亿元新增专项债，重点用于地方政府存量投资项目，包括一些项目工程款，有些债权关系还需要时间来厘清，这类债务的置换难度更大一些。
化债资金加快下达的效果也很明显，存量隐性债务的规模在不断缩减。财政部数据显示，截至2024年末，地方政府隐性债务规模为10.5万亿元，相较2023年底的14.3万亿元，仅一年时间就缩减了3.8万亿元。有机构估算，截至2025年末，全国存量隐性债务规模已压降超五成。
很多曾经承担存量债务的融资平台得以退出。财政部数据显示，2025年推动落实一揽子化债方案，发行2万亿元再融资债券支持地方置换存量隐性债务，安排8000亿元新增专项债券补充地方政府性基金财力，督促地方提高自身努力程度推进化债。指导地方结合化解隐性债务工作，加快融资平台改革转型，融资平台数量减少八成以上。
下半年还有多少额度？
若参考2025年全年共计发行3.6万亿元化债债券，今年下半年化债资金的投放依然值得期待。
财政部消息显示，2025年统筹安排一定规模专项债券额度，推进消化地方政府拖欠账款。从新增专项债中单独安排一定额度用于清偿地方拖欠账款的做法，有可能延续到2026年。
中央经济工作会议明确指出，2026年要加紧清理拖欠企业账款。2025年底，中央财办分管日常工作的副主任韩文秀在中国国际经济交流中心举办的经济年会上表示，2026年要下更大的气力推进解决拖欠企业账款问题，坚决防止前清后欠。
一揽子化债方案中既定的年内2.8万亿元化债资金，再加上单独安排的清欠资金，2026年全年化债资金额度有望在3万亿元左右。
与此同时，过去两年里，有关部门均在年内四季度追加了化债资金，资金来源于地方债结存限额。比如，2024年四季度，财政部明确安排4000亿元地方债结存限额，支持地方化解存量政府投资项目债务和消化政府拖欠企业账款。2025年四季度，财政部明确盘活5000亿元地方债结存限额，其中3000亿元用于化债。
所谓地方债结存限额，就是地方债余额与法定地方债限额之间的差额，只要地方债余额尚未达到地方债限额，国务院便有盘活利用限额的灵活空间。财政部数据显示，2025年年末全国地方政府债务余额为54.82万亿元，控制在全国人大批准的地方政府债务限额57.99万亿元以内。这意味着，当前地方债结存限额可盘活利用的空间大致有3万亿元。
中诚信国际研究院院长袁海霞对21世纪经济报道记者表示，年内是否进一步追加化债额度，取决于宏观经济运行态势及“清欠”工作实效。如果出现地方财政收入进一步承压、难以覆盖清偿拖欠企业账款的缺口等情况，可以考虑通过盘活地方债结存限额来支持化债。参考往年经验，可以保持在3000亿元左右，确保财政政策的连续性和灵活性。时机上，三、四季度可以观察并启动追加额度的时间窗口。
袁海霞进一步指出，现阶段化债的重点领域，包括城投平台经营性债务、成本较高的“双非”债务，以及拖欠的企业账款等，要着重去化解一些规模大、范围广、链条长、结构复杂的存量债务。在支持和完善化债政策方面，可以结合化债进度和流动性压力优化政策力度和节奏，强化财政和金融政策的统筹，加快2万亿元置换债的发行，以政策性银行、国有大行为主推进金融化债，如积极争取专项贷款用于支持城投企业存量项目的融资置换和转型项目的建设资金等。同时，还要做好“退平台”的政策衔接，着重做好存量债务化解、新旧业务衔接、政企关系转变等重点工作。
财达证券总经理胡恒松对21世纪经济报道记者表示，今年是五年化债周期的第三年，各地加速化解隐性债务，是落实防风险底线的关键举措。今年预算已经对地方偿债资金进行安排，到期债务的本金通过发行再融资债券加以置换。化债工作的加快推进，可持续缓解后续财政压力。地方需统筹平衡扩投资与防风险，一方面精准投放债券资金稳投资、补短板；另一方面稳步推进存量债务化解，优化债务结构，严控新增隐性债务。
温来成表示，虽然今年上半年稳增长的优先级更高，但是地方到期的存量债务需要及时还本付息，化债工作也很迫切。按照2028年底前实现全部存量隐性债务的化解、2027年年中实现融资平台的全面退出等目标，需要加快相关化债工作，尤其是一些债权关系相对复杂的存量债务；同时还要确保不增加新的隐性债务，不能出现事业单位或国企的“平台化”，这需要建立地方政府债务管理的长效机制。
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